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摘要：海南省大膽創新先行先試，用地方立法破解新興產業發展難題，拓寬游艇法治航道。

游艇云集鴻洲國際游艇碼頭

      黨的十八屆四中全會明確提出，“立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。近年來，圍繞郵輪游艇這一新興產業，海南省利用大特區地方立法權優勢，充分發揮立法的引領和推動作用，大膽創新，先行先試，在全國率先出臺《海南經濟特區口岸管理條例》、《海南省游艇管理試行辦法》等相關配套法規。同時，海南省還積極與國家相關部委溝通，爭取專門針對海南“量身打造”的特殊法規政策支持，為郵輪游艇這一新興產業的蓬勃發展打下了至關重要的法治基礎。

立法前進一步、業務拓展一步

　　“3年前，當境外客戶詢問，游艇在國內出現故障怎么維修時，我們根本無法回答。”回憶起剛剛開展業務時的艱辛，鴻洲國際游艇會副總經理胡笑銘記憶猶新：“那時游艇入境難、限制多，甚至有了故障連維修手續都辦不下來，怎么發展游艇產業?”

　　然而，隨著《海南省游艇管理試行辦法》等政策法規的相繼出臺，游艇公司的業務開展得越來越順利了。

　　“《海南省游艇管理試行辦法》規范、簡化了游艇入境監管一系列手續。現在，我們的‘超級游艇服務中心’已進入調試期，12月正式運行。中心開業 后，不僅能為游艇提供簡單的離水保養業務，也能進行船體修復、游艇改裝、噴繪等深度維修，為三亞300多艘游艇提供維保服務，今后的服務范圍還將拓展到東 南亞地區。這將是一個年產值數千萬元的大業務。”正如胡笑銘所說，郵輪游艇產業每項法規政策出臺的背后，都會延展出一片新的業務發展空間。

　　“海天盛筵現在已成為知名展會品牌了。但最初開辦時，境外游艇作為展品入境，按游艇入境的“三檢一關”程序，每艘游艇報關至少需要1—2周時 間。但《中華人民共和國海關對海南省進出境游艇及其所載物品監管暫行辦法》出臺后，海關等部門實行駐場監管，游艇可以先停靠再同步辦證，極大地方便了外籍 游艇進入展會的開放碼頭。現在展會規模逐年擴大，2014年的訂單總額達到8億元。”胡笑銘說。

　　國家有關部委為海南游艇會產業量身打造的一些規章政策，更是讓海南獲得了獨特的發展資源。

　　今年7月，國家交通運輸部批復同意境外游艇臨時進出海南省8個海上游覽景區的消息公布后，一些企業立即敏銳地察覺到其中的商機。

　　胡笑銘告訴記者：“我們2周內就啟動了與海南大學信息學院的合作，派出4名船員和1名市場人員，考察這些水域的海況、海洋資源，獲得第一手的水文資料。”

　　通過對這些水域的考察，該公司目前正在量身打造相應的游艇、帆船度假產品，又一片游艇產業發展的“藍海”領域初露真容。

1、探索：大膽探索起草省級口岸管理法規

　　《海南經濟特區口岸管理條例》成為當時全國口岸管理中實施時間較早、改革力度較大的一部地方條例，為全國《口岸管理條例》的制定，進行了有益探索

　　作為全國最大的經濟特區，海南四面環海的獨特地理環境，讓港口口岸的建設和管理，成為牽動全省經濟建設和改革開放全局的一件大事。

　　早在建省之初，省政府頒布實施了《海南省國家海港口岸管理暫行辦法》、《海口機場口岸管理暫行規定》、《關于加強疏港工作的若干規定》、《海南省進出口貨物裝卸點管理規定》等規章，初步規范了我省口岸綜合管理工作，但一直沒有形成一部綜合口岸管理法規。

　　“口岸管理是一個綜合的系統工程，涉及交通運輸、外貿經營、口岸查驗等數家單位，且隸屬于不同的行政、業務部門，很多還是代表國家在口岸行使職 權，各自都有國家制定的法律、法規，如《海關法》、《進出口商品檢驗法》、《國境衛生檢疫法》、《進出境動植物檢疫法》、《海上安全監督法》、《出境入境 邊防檢查條例》等，但很多法律法規內容交叉，造成執法部門業務重迭，重復查驗現象，嚴重影響口岸通關效率”。省海防與口岸辦公室主任周功民告訴記者，“改 革開放初期，在口岸綜合管理方面，國家和地方都沒有出臺法律法規，各地在口岸綜合管理方面，缺乏權威的管理依據和手段。”

　　為推進口岸通關改革，加強口岸綜合管理，我省于1997年(國家尚無口岸綜合管理法律、法規)依據全國人大給予我省的特別立法授權，開始大膽探索起草省級口岸管理法規——《海南經濟特區口岸管理條例》。

　　省口岸辦海港處副處長胡綿德介紹：“從1994年開始，其后歷時兩年做了大量艱苦細致的工作，記得光《條例》名稱就經過三次修改，全文全面性修改二十稿，局部性的修改不計其數。最終于1997年3月28日省第一屆人民代表大會28次會議審議通過。”

　　該條例第一次對全省口岸體制改革探索的一些突破性經驗，用立法形式予以肯定，因此成為當時全國口岸管理中實施時間較早、改革力度較大的一部地方條例，其中提出的一些改革措施在全國口岸系統引起了較大反響，為全國《口岸管理條例》的制定，進行了有益的探索。

　　比如在旅客出入境手續上，該條例向國際慣例靠攏，進行了大幅度改革簡化。把旅客出入境時的邊防、海關、動植檢、衛檢四道關卡，簡化為邊防、海關兩道卡，動植檢、衛檢只對可疑人員和物品查詢抽檢，極大地縮短了通關時間。

　　這一舉措，對當時我省剛剛起步的郵輪游艇產業而言，具有關鍵意義。當時從海南起航不久的“雙魚星號”郵輪，全船1500名旅客，辦理入關手續要3個小時，條例頒布后只要45分鐘，通關速度比香港還快。

　　其后，于2002年7月26日，經省二屆人大常委會28次會議進行了修改。

2、起步：出臺我國首部游艇產業地方性規章

　　《海南省游艇管理試行辦法》在游艇檢驗登記、安全保障和出入境管理等方面實現了15項政策突破

　　2009年12月，國務院正式出臺《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》明確提出：“積極發展郵輪產業，建設郵輪母港，允許境外郵輪公 司在海南注冊設立經營性機構，開展經批準的國際航線郵輪服務業務。研究完善游艇管理辦法，創造條件適當擴大開放水域，做好經批準的境外游艇停泊海南的服務 工作。”海南的郵輪游艇產業，真正迎來屬于自己的春天。

　　游艇管理在我國尚屬新生事物，國家沒有完備的法律、法規，長期是參照商船進行管理，對游艇產業發展有諸多制約。面對發展迅猛的郵輪游艇產業，實施更加開放的游艇管理政策，顯然勢在必行。

　　省口岸辦副主任周雪君告訴記者：“當時面臨的主要問題，一是游艇‘進不來’。一些游艇不能提供當時規定所要求的船舶檢驗證書、適航證明文件、設 計圖紙、船舶檢疫證書、懸掛檢疫信號、保證金等，因而無法進入海南海域;二是游艇‘游不動’。當時全省的游艇碼頭、海上游覽景區，基本都不在開放海域，就 算游艇入境，也無法到這些海域停泊和游覽觀光;三是游艇辦理進出海南口岸、出入境、轉港、人員登艇等手續，十分繁復。”

　　針對這些問題，省政府把研究《海南省游艇管理試行辦法》作為當年一項重點工作任務，力圖從法治層面進行破解。

　　回憶起歷時7個月的起草過程，省口岸辦海港處處長李瓊至今記憶猶新。“當時我們首先廣泛收集游艇業主、游艇會、口岸單位等反映的游艇管理方面存在的主要問題，針對問題展開調研，學習借鑒香港和國際的通行做法，形成政策需求和解決方案。”

　　為了形成草案，起草組先后召開十多次專題會議研究修改文稿，并多次發函向各相關單位征求意見，文稿先后修改了十多次。

　　2010年11月，《海南省游艇管理試行辦法》(以下簡稱《辦法》)正式頒布實施。作為中國第一部專門規范游艇產業發展的地方性規章。《辦法》 在游艇檢驗登記、安全保障和出入境管理等方面實現了15項政策突破。如在“出入境管理”方面，放寬了游艇辦理出入境手續、接受檢查的地點;放寬了境外游艇 游覽觀光活動水域;簡化了游艇出入境審批手續，從審批改為報備等。

　　周功民認為，我省大膽探索用立法推動產業發展的路徑，體現了強烈的創新意識和先行先試思維。《辦法》從海南實際出發，借鑒國外境外游艇管理的成 熟做法，在中央有關部門的大力支持下，大膽改革創新，在游艇管理措施上有新突破。實施新的管理辦法以后，境內外游艇在海南檢驗登記更加寬松，操作認證更加 靈活，出入境手續更加簡便，游覽觀光的海域更加廣闊。《辦法》的適時出臺，對規范游艇產業管理、引導產業發展具有重要意義，適應了全省游艇業發展的迫切要 求，為全省游艇業大發展奠定了制度基礎，也為海南吸引國際高端游客、發展游艇旅游做了重要的鋪墊。

3、完善：為游艇產業編織“法治保障服務網”

　　以《海南省游艇管理試行辦法》為主綱，一系列配套服務產業發展的地方法規、國家相關部門的扶持政策辦法相繼出臺

　　近年來，以《海南省游艇管理試行辦法》為主綱，一系列配套服務產業發展的地方法規、國家相關部門的扶持政策辦法相繼出臺，為海南郵輪游艇產業編織了一張日益完善的“法治保障服務網”。

　　——2010年12月，海南省辦公廳轉發了海南海事局《海南省游艇安全管理暫行辦法》。該辦法從2008年開始調研，2010年啟動起草，一舉 從法規的層面破解了長期制約游艇產業發展的“游艇圖紙審核手續、游艇登記戶籍、外資比例限制、駕駛員證書不通用、境外人士在海南考取游艇駕照”等問題。

　　——2011年2月，海關總署根據國家賦予海南在國際旅游島建設中對游艇管理“研究完善”和“先行先試”的政策，專門為海南出臺《中華人民共和 國海關對海南省進出境游艇及其所載物品監管暫行辦法》。該辦法增加了游艇出入境地點、讓游艇擔保更加靈活多樣、進出境手續更加簡便、境外游艇在海南停留時 間更能滿足度假需要，并對游艇的進出境監管、境內境外期間監管、法律責任等均作出具體規定，為海關執法提供了有效依據。

　　——2013年7月，國家質檢總局出臺《海南省出入境游艇檢疫管理辦法》。這是國家質檢總局繼深圳后，第二個針對地方出臺的檢驗檢疫規章。該辦法借鑒了類似海南地理環境的島嶼國家對游艇出入境檢疫、攜帶動植物管理的做法，提出了一系列游艇出入境檢疫新舉措。

　　——2013年10月30日，公安部、國家旅游局聯合下發通知，同意海南省開展郵輪邊境旅游異地辦證。這一政策落地前，非海南省戶籍居民只能持 用護照參加郵輪邊境旅游。新政策落地后，全國各地的居民在三亞、海口異地辦理出入境通行證，就可參加郵輪邊境旅游，比辦理護照的時間大為縮短。

4、展望：打造全國最具影響力游艇產業基地

　　郵輪游艇產業已逐漸成為我省新的經濟增長點。全省出入境郵輪旅客從2009年的3.3萬人次增長到2013年的14.6萬人次，年均增長44.7%

　　在法制體系不斷完善支撐下，近年來我省郵輪游艇產業不斷加快發展。截至2013年年底，全省已擁有郵輪相關企業6家、游艇制造企業8家，游艇銷 售、服務的企業138家，游艇會(游艇俱樂部)39家及游艇相關專業培訓機構3家。目前全省游艇保有量約1000艘，僅次于上海，位居全國第二。

　　在基礎設施方面，全省已建成2個郵輪專門港口：我國首個10萬噸國際郵輪港——三亞鳳凰島國際郵輪碼頭，可一次性接待3000名國際游客入境， 年接待游客能力達60萬人次以上。二期工程完工后，將成為亞洲最大的國際郵輪母港之一;海口秀英港目前可停靠5萬噸級郵輪。此外，全省已建成運營的國際標 準游艇碼頭10個、泊位1529個。

　　統計顯示，自國際旅游島建設上升為國家戰略以來，郵輪游艇產業已逐漸成為我省新的經濟增長點。全省出入境郵輪從2009年的34航次增長到 2013年的274航次，年均增長68.5%;郵輪旅客從2009年的3.3萬人次增長到2013年的14.6萬人次，年均增長44.7%。2009年出 入境游艇僅14艘次，出入境游艇數量以后逐年呈均衡增長態勢，2013年出入境游艇達到93艘次，占全國游艇出入境總量一半以上。2010年以來，海口、 三亞、萬寧等地成功舉辦國際郵輪游艇論壇、展覽、峰會、賽事等近20場次，形成了“海天盛筵”、“環海南島國際大帆船賽”、“司南杯帆船賽”、“萬寧國際 沖浪節”、“垂釣節”等知名品牌，吸引一大批國內外喜愛游艇的人士及游艇經銷商進駐海南。

　　隨著國際旅游島建設的深入推進，海南將積極打造中國郵輪游艇產業的先行試驗田，朝著建設中國游艇大省的目標邁進，力爭到2030年，使海南成為我國最具影響力的游艇產業基地、東南亞一流的游艇運動樂園和世界級的游艇展銷中心。

專家點讀：省口岸辦主任周功民“完善健全法規體系、推動游艇產業發展”

　　實施海洋戰略、發展海洋旅游、推動郵輪游艇產業發展，是黨中央、國務院和海南省委、省政府的戰略舉措。2013年4月，習近平總書記到海南視察 時曾指出“要加快郵輪母港的建設步伐，加快發展郵輪產業，拉動內需，為國際旅游島建設做貢獻”，同時指出：“三亞發展郵輪游艇是一件利國利民利家的大好 事，大家要共同支持海南國際旅游島的建設”。

　　隨著海南郵輪游艇產業日益成為海南現代服務業的新亮點和海洋旅游的新業態，進一步完善健全法規體系，推動產業依法有序發展成為當務之急：

　　首先要進一步健全口岸管理法規。《海南經濟特區口岸管理條例》于1997年7月施行，2002年7月進行了一次修改。現在又是10多年過去了， 口岸形勢和任務發生極大變化，尤其是2010年以來，海南全面推進國際旅游島建設，構建對外開放新格局。新形勢、新任務對口岸建設與管理提出了新要求，迫 切需要加快推進立法進程。

　　具體而言，就是要結合新形勢下口岸工作實際，明確口岸機構設置要求，口岸規劃與建設相關內容，推動電子口岸大通關建設，明確口岸建設和運行維護 投資主體，規范口岸基礎設施建設。目前，我省已完成《海南經濟特區口岸管理條例(修訂送審稿)》調研和文稿起草工作，正在報省法制辦法核，并向省人大常委 會申報列入2015年立法項目計劃。

　　其次是進一步完善游艇出入境管理法規。郵輪游艇產業在我國是新興產業，現行主要監管法規依據，仍然是沿用1980年代制定的法規或規范性文件， 有效性和針對性明顯不足。當前，亟需推動出臺《海南省游艇管理試行辦法實施細則》，變“以防為主”的入境游艇監管模式為“動態監管”模式，爭取放寬入境游 艇保證金限制，做到“寬準入、嚴監管、重懲罰”，解決境外游艇“進不來”的問題;出臺相關規定，要求境外游艇入境強制安裝動態監控終端，解決“游不動”的 問題;呼吁國家盡快出臺游艇檢驗相關標準，解決部分進口游艇無法檢驗登記的問題。

　　三是進一步簡政放權，深化行政審批制度改革。爭取國家授予海南對非開放水域碼頭臨時靠泊國際航行船舶的審批權，保障重大外事國事、重大項目建設需要，使地方政府在履行管理職責、落實口岸政策、利用口岸資源、推動地方經濟發展方面擁有更多的主動性。

我省目前有2個郵輪專門港口：

·三亞鳳凰島國際郵輪港(母港)碼頭：擁有一個8萬噸級泊位和1萬平方米的客運聯檢大樓均已投入運營

·海口秀英港建有郵輪泊位及一個簡易口岸聯檢配套設施：可停靠5萬噸級郵輪

      截至2014年4月全省共建成游艇碼頭10個、泊位1529個、在建碼頭11個、泊位約2773個。預計2020年、2030年海南省各市縣規劃建設游艇碼頭泊位規模分別是6370個和19750個。